土地資源是生態(tài)文明建設的重要基礎要素之一。近年來(lái)，各地貫徹落實(shí)嚴格的耕地保護制度和嚴格的節約用地制度，加強耕地和基本農田保護與質(zhì)量建設，促進(jìn)建設用地節約集約利用，取得了積極成效。但在部分地區，圈占耕地、調整占用基本農田搞建設，建設用地規模過(guò)度擴張，土地開(kāi)發(fā)利用粗放、利用效率和效益偏低，土地閑置等問(wèn)題依然存在?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出要嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)，加強能源、水、土地等戰略性資源管控的總體要求。為落實(shí)《意見(jiàn)》要求，國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等聯(lián)合制定了《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），進(jìn)一步提出要合理設置紅線(xiàn)管控指標，構建紅線(xiàn)管控體系，健全紅線(xiàn)管控制度，保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全。貫徹落實(shí)國家部署要求，強化土地資源紅線(xiàn)管控，切實(shí)發(fā)揮土地資源對生態(tài)文明建設的基礎保障和支撐作用，現階段應重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

  一、科學(xué)劃定永久基本農田，實(shí)行嚴格特殊保護

  耕地是具有重要生態(tài)功能的資源要素，是保障糧食安全和生態(tài)安全的根基，基本農田是耕地的精華所在，是資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)的重要組成，必須嚴格劃定、永久保護?！吨笇б庖?jiàn)》提出要依據糧食和生態(tài)安全、主體功能定位、開(kāi)發(fā)強度、城鄉人口規模、人均建設用地標準等因素，劃定永久基本農田，嚴格實(shí)施永久保護，對新增建設用地占用耕地規模實(shí)行總量控制，落實(shí)耕地占補平衡，確保耕地數量不下降、質(zhì)量不降低。當前，在部分地方永久基本農田劃定和管理中，仍然存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”，將城市周邊、平原地區的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田留做發(fā)展建設，而將區位條件、生產(chǎn)條件較差的耕地劃入永久基本農田；部分補劃基本農田位置偏遠、質(zhì)量不高，糧食生產(chǎn)能力有所減弱；永久基本農田劃定與相關(guān)規劃間的銜接不夠，城鎮發(fā)展和建設等調整占用基本農田等問(wèn)題。

  落實(shí)永久基本農田紅線(xiàn)管控，一要科學(xué)評估、核定基礎。第二次全國土地調查及年度變更調查、全國耕地質(zhì)量等別評定工作，準確查清了耕地數量、質(zhì)量和基本農田現狀情況，為科學(xué)劃定永久基本農田奠定了基礎；土地利用總體規劃及調整完善工作為劃定永久基本農田提供了法定依據。要在上述工作基礎上，對現有耕地分布、面積和質(zhì)量等別等進(jìn)行認真分析、科學(xué)評估，核定永久基本農田劃定基礎。二要明確標準、嚴格劃定。應堅持底線(xiàn)保障原則，將對國家、區域糧食和生態(tài)安全具有重要影響的耕地劃入永久基本農田；應堅持數質(zhì)并重原則，足額劃定數量的同時(shí)，將城鎮周邊和交通沿線(xiàn)的優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標準農田和城鎮周邊以外的穩產(chǎn)高產(chǎn)耕地劃入永久基本農田；應堅持嚴格規范原則，根據核定的基數、目標和劃定標準，結合土地利用總體規劃調整完善和農村土地確權登記頒證，嚴格落實(shí)永久基本農田“落地塊、明責任、設標志、建表冊、入圖庫”工作。三要加強銜接、協(xié)同推進(jìn)。加強永久基本農田劃定與土地利用總體規劃調整完善、城鄉規劃編制、城市開(kāi)發(fā)邊界劃定等工作的銜接，強化永久基本農田對城鎮用地空間的剛性約束和對優(yōu)化城鎮用地形態(tài)的促進(jìn)作用。四要強化監管、特殊保護。劃定是基礎，管護是關(guān)鍵。應嚴格落實(shí)永久基本農田一經(jīng)劃定，不得隨意調整的基本準則，嚴禁侵占永久基本農田搞城市建設，嚴格占用永久基本農田建設項目的土地用途轉用許可，嚴格先補劃后占用等政策規定，建立和及時(shí)更新基本農田數據庫，強化對永久基本農田的監測監管。同時(shí)，應整合各類(lèi)涉農資金，建立和完善耕地保護激勵機制，加大土地整治和高標準農田建設力度，全面推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用，穩步提升永久基本農田質(zhì)量，強化對永久基本農田的特殊保護，切實(shí)發(fā)揮永久基本農田的紅線(xiàn)管控作用。五要加強考核、嚴肅查處。應將耕地保護目標責任、永久基本農田劃定和管護等內容，納入地方政府和領(lǐng)導干部政績(jì)考核體系，加強評估、考核與責任追究，對違法占用、破壞永久基本農田耕作層和生產(chǎn)設施等行為進(jìn)行嚴肅查處，確保永久基本農田劃得準、建得好、守得住。

  二、實(shí)施建設用地雙控行動(dòng)，促進(jìn)節約集約用地

  加強建設用地總量和強度控制，提高建設用地利用效率和效益，轉變土地利用方式，倒逼經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展質(zhì)量和效益提升，是減少土地資源消耗、落實(shí)資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的有效手段和路徑。

  實(shí)施建設用地總量和強度雙控，一要堅持以調查為基礎。依據土地利用變更調查、地籍調查、建設用地節約集約利用狀況調查等工作，準確掌握建設用地的規模、結構、利用強度、節約集約利用狀況及變化趨勢，為制定雙控目標、管控指標和開(kāi)展評價(jià)考核等提供基礎。二要堅持以規劃為管控。按照“框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體管控要求，依據資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控要求、資源環(huán)境承載能力評價(jià)、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段性特征與需求，加快調整完善土地利用總體規劃，合理設定建設用地總量規劃目標和管控指標?！笆濉逼陂g，新增建設用地總量控制在3256萬(wàn)畝，有效保障新型工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化與基礎設施、民生改善、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新項目用地需求；制定和落實(shí)規劃管控要求，嚴格控制建設用地增量，有效控制建設用地總量，單位國內生產(chǎn)總值建設用地使用面積降低20%，確保目標層層分解落實(shí)。三要堅持以計劃為調節。加強計劃與規劃的銜接，實(shí)行土地利用計劃三年滾動(dòng)編制、按年考核調整，根據年度考核結果和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求，合理調整土地利用總量、增量和存量利用規模，切實(shí)發(fā)揮計劃的調節作用，促進(jìn)規劃目標落實(shí)。四要堅持以綜合政策為推動(dòng)。切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用，擴大國有土地有償使用范圍，加快形成充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場(chǎng)價(jià)格機制，完善土地價(jià)租均衡的調節機制，制定和完善鼓勵城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)、工業(yè)用地內涵挖潛、農村建設用地盤(pán)活、工礦廢棄地復墾等配套政策，健全節約集約用地財稅政策和激勵機制，促進(jìn)建設用地增量減少、存量盤(pán)活、效率提升。五要堅持以評價(jià)為支撐。定期開(kāi)展土地利用總體規劃實(shí)施評估、土地利用計劃年度評估和單位生產(chǎn)總值建設用地下降率評估，深入推進(jìn)建設用地節約集約利用狀況調查與評價(jià)，及時(shí)掌握雙控目標、管控指標落實(shí)情況和建設用地節約集約利用水平及潛力狀況。六要堅持以考核為抓手。依據土地變更調查和相關(guān)評價(jià)評估結果，強化建設用地總量和單位生產(chǎn)總值建設用地下降率指標約束性管理，推動(dòng)將雙控指標納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)體系，建立目標責任制，加強監督考核，促進(jìn)雙控目標落實(shí)。

  三、完善自然資源管理制度，推進(jìn)生態(tài)文明建設

  自然資源既是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，又是生態(tài)系統的主體構成要素。近年來(lái)，各類(lèi)自然資源調查評價(jià)、規劃、管理、保護和合理利用水平不斷提高，有力支撐了經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，但供需矛盾尖銳、資源約束趨緊，重開(kāi)發(fā)、輕保護，資源產(chǎn)權不明晰，資源管理分散、監督管理不到位等問(wèn)題依然存在。進(jìn)一步完善自然資源管理制度，對優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局、加強資源環(huán)境保護、推進(jìn)生態(tài)文明建設等具有重要意義。

  健全和完善自然資源管理制度，保障和推動(dòng)生態(tài)文明建設進(jìn)程，一要堅持政府管理與市場(chǎng)配置有機結合，堅持以分類(lèi)管理為基礎、以綜合管理為取向，堅持資源保護與資源開(kāi)發(fā)相統一，堅持問(wèn)題導向與目標導向，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，正確處理所有者、管理者與使用者的關(guān)系，全面系統推進(jìn)。二要通過(guò)“科學(xué)規劃、用途管制，市場(chǎng)配置、有償使用，統一登記、維護權益，源頭保護、統一整治，綜合管理、強化監管”，努力實(shí)現“統一調查評價(jià)、統一確權登記、統一用途管制、統一監管信息平臺和統一整治修復”，全面提升自然資源保護、利用和管理水平，促進(jìn)自然資源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護相協(xié)調。三要深入分析國內自然資源管理體制存在的突出問(wèn)題和國外資源管理體制建設的基本經(jīng)驗，重點(diǎn)厘清資源管理與環(huán)境管理的職能邊界，厘清資源行政管理與國有自然資源資產(chǎn)管理的關(guān)系，厘清資源管理與產(chǎn)業(yè)管理的關(guān)系，理清中央與地方的關(guān)系，健全和完善自然資源管理體制。四要按照源頭嚴防、節約利用、綜合治理的思路，健全自然資源生態(tài)補償機制，加快資源稅從價(jià)計征改革，完善國土綜合整治機制，探索建立資源環(huán)境承載力監測預警機制，切實(shí)落實(shí)嚴格的自然資源保護和節約利用制度。五要按照“歸屬清晰、權責明確、監管有效”的要求，加快自然資源權利體系建設，建立統一確權登記制度，深化有償使用制度改革和市場(chǎng)建設，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，依法保護自然資源權利人的合法權益。六要按照統一銜接、功能互補、相互協(xié)調、全域覆蓋的要求，建立自然資源綜合調查評價(jià)制度，構建統一協(xié)調的國土空間規劃體系，建立健全自然生態(tài)空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，防止不合理開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)對生態(tài)紅線(xiàn)的破壞。七要按照全國覆蓋、全程監管、科技支撐、體系完善、有力有效的要求，建立統一的自然資源監管信息平臺，構建體系完整、功能互補的多元監管體系，加強自然資源保護和利用監管。探索建立嚴格規范的國土空間開(kāi)發(fā)許可制度、國土空間用途管制績(jì)效考核制度，將用途管制制度落實(shí)情況作為自然資源監管的重點(diǎn)內容。八要堅持用法治的思維和方式保護自然資源，加快修改和制訂自然資源環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)法律法規，建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律體系。